डावे अर्थकारण – उजवे लाभार्थी
प्रचलित राजकारणात गरीब-वंचित-दलित-स्त्री वर्गाची स्थिती सुधारण्याचे उद्दिष्ट केंद्रस्थानी असणारी, धर्मनिरपेक्षता आणि समतेच्या दिशेने वाटचाल करणारी धोरणे राबविणे किंवा त्यांची मागणी करणे म्हणजे उदारमतवादी राजकारण असे मानले जाते. १९५० नंतरच्या पहिल्या चार दशकांत भारतामधील आर्थिक-सामाजिक धोरणे ह्याच हेतूने आखली जात. ह्याबरोबरच मोठे सरकारी उद्योग, बँका, फोन, विमान अशा सेवांमध्ये सरकारची मक्तेदारी आणि खाजगी उद्योगांवर अवास्तव बंधनांचा तो काळ होता. पंडित जवाहरलाल नेहरू, डॉ. आंबेडकर, सरदार पटेल आणि मुख्यतः काँग्रेस पक्षाच्या ह्या विचारांचा तो काळ हळूहळू सरला.
अर्थव्यवस्थेत सरकारी मक्तेदारी हटवून खाजगी उद्योगांना प्राधान्य देणे, उद्योगांवरील बंधने शिथिल करणे, कर कमी करणे आणि भांडवलाचा मुक्त प्रवाह आणणे अशी उद्योगधार्जिणी धोरणे मांडणाऱ्या लोकांना उजवे अर्थ-राजकारणी मानले जाते. असे अर्थकारण मांडणाऱ्यांत त्यात काही लोक धर्मनिरपेक्षता मानणारे तर काही धर्माला राजकारणात महत्त्व देणारे असत. ह्या उलट सर्व प्रकारच्या उद्योगधंद्यांवर, जमिनी आणि इतर संसाधनांवर शासनाची मक्तेदारी निर्माण करून समाजवादी समाजासाठी झटणाऱ्या पक्षांना डावे राजकारणी मानले जात असे. विशेष म्हणजे ह्या दोन्ही परस्परविरुद्ध मतांच्या लोकांचा नेहरूप्रणित धोरणांना तात्त्विक विरोध असे. राज्यघटनेनुसार प्रस्थापित झालेल्या लोकनिर्वाचित प्रतिनिधींच्या मार्फत शासनव्यवस्था असलेल्या लोकशाहीलाही त्यांचा पाठिंबा नव्हता – एक पक्ष (कम्युनिस्ट) किंवा एक चालक/व्यक्ती (हिंदुत्व) मानणाऱ्या वर्गाला अशी मोकळी लोकशाही स्पर्धा नको होती.
१९९०च्या दशकात, भारताने खाजगीकरण-उदारीकरण-जागतिकीकरणाला केंद्रस्थानी आणणारे नवीन आर्थिक धोरण स्वीकारले. मध्यममार्गी अर्थतज्ज्ञ, अभ्यासक त्याला आर्थिक सुधारणांचे धोरण म्हणतात. डावे पक्ष आणि विचारवंत त्याला नव-भांडवलशाही म्हणतात. उजव्या विचारसरणीच्या राजकीय पक्षांनी ह्या आर्थिक धोरणाला विरोध केला तरी तो वरवरचा होता. मुळातून त्यांना ते आर्थिक वळण स्वीकारार्ह होते.
गेली पन्नास वर्षे, म्हणजे १९७४ सालापासून एक आर्किटेक्ट म्हणून काम करताना मी महाराष्ट्रातील आणि विशेषतः मुंबईमधील घडामोडी बघितल्या आहेत. १९६०च्या दशकातील शासकीय धोरणांचे, खाजगी उद्योगातील अवास्तव सरकारी हस्तक्षेपाचे, डाव्या चळवळींच्या आणि विचारसरणीच्या प्रभावाखाली आखलेल्या काही शासकीय धोरणांचे प्रत्यक्षातले विपरीत परिणाम पाहिले आहेत, अनुभवलेही आहेत. विशेषतः नगर नियोजन, बांधकाम व्यवसाय, शासकीय उद्योग, शहरातील जमीन आणि गृहबांधणी, आणि पायाभूत सेवांच्या संबंधात मला ते विशेष जाणवत असत. त्यामध्ये प्रामुख्याने भाडेनियंत्रण कायदा, नगर नियोजन कायद्यातील चटईक्षेत्र नियंत्रण नियम आणि नागरी कमाल जमीन धारणा धोरणांच्या परिणामांचा मी प्रत्यक्ष अनुभव घेत होते. तेव्हा चांगल्या हेतूने केलेल्या धोरणांचे परिणाम विपरीत का होत आहेत असे प्रश्न मला पडत.
अर्थशास्त्राच्या भाषेत त्याला चांगल्या उद्दिष्टांचे विपरीत किंवा अवांच्छित परिणाम असे म्हटले जाते. अर्थात मला नंतरच्या अभ्यासातून ते समजायला लागले.
मुंबईमधील गोठलेली घरभाडी
१९७४ साली लग्नानंतर आमचा भाड्याच्या घराचा शोध सुरू झाला. एका नातेवाइकाचा ठाण्यातील फ्लॅट भाड्याने मिळाला. २३० रुपये भाडे ठरले. माझ्या नवऱ्याचा हातात येणारा पगार ७५०. त्याच्या बरोबरच शासकीय नोकरीत रुजू झालेल्या अभियंत्यांचा पगार सारखाच असे. त्या काळी एक मित्र शिवाजी पार्कला तेवढ्याच आकाराच्या फ्लॅटमध्ये राहत होता. घराचे भाडे होते रुपये ३५ मात्र. १९४०च्या दशकात गोठलेले. त्याच्या एका उत्तर प्रदेशातून आलेल्या मित्राला मुलुंडला चाळीमध्ये ३५० रुपये आणि काही हजार रुपये डिपॉझिट देऊन पोटभाडेकरू म्हणून दोन खोल्या मिळाल्या होत्या. त्यासाठी २०-२५ रुपये भाडे देणाऱ्या मूळच्या भाडेकरूंला मात्र त्यातून फायदा होत होता. १९६६मध्ये कायम केलेला महाराष्ट्रातील घरांची भाडी गोठवणारा कायदा हे जुन्या-नव्या भाडेकरूंच्या भाड्यातील तफावतीचे कारण होते.
मागणी-पुरवठा तत्त्वाने चालणाऱ्या घरभाड्याच्या मुक्त बाजार-व्यवहारांना आळा घालणे दुसऱ्या महायुद्धाच्या काळात समर्थनीय होते. परंतु १९६०च्या दशकात घरांची किंवा लॉजमध्ये खोली घेऊन राहणाऱ्या इमारतींची भाडी १९४०च्या दशकातल्या पातळीला गोठवण्याचे धोरण नंतर मात्र मुंबईत येणाऱ्या नवीन स्थलांतरित लोकांच्या अडचणीचे आणि पर्यायाने शहराच्या वाढीच्या दृष्टीने घातक ठरले. महागाईच्या प्रमाणात भाडेवाढ करण्याचे निर्देश सर्वोच्च न्यायालयाने दिले, तेव्हा २००० साली शासनाने दर तीन वर्षांनी केवळ ५ टक्के भाडेवाढ करण्याची तरतूद केली. देखभाल-दुरुस्तीसाठी ती अपुरी होती. आज भाड्याच्या घरांच्या जीर्ण झालेल्या ७० ते १०० वर्षांपेक्षाही जुन्या इमारतींच्या पुनर्विकासाची समस्या हे भाडेकरू, मालक, मुंबई आणि सरकारसाठीही मोठे आव्हान झाले आहे. गोठवलेल्या घरभाड्यांचा अवास्तव फायदा जुन्या भाडेकरूंना झाला, पण त्याचे घरांच्या बाजारावर झालेले दुष्परिणाम वाढत्या शहरात येणाऱ्या नवीन लोकांनी भोगले आहेत. भाडेनियंत्रण कायद्याच्या विपरीत परिणामाने शहराच्या मध्यवर्ती भागात परवडतील अशी घरे उपलब्ध झाली नाहीत आणि असे लोक झोपडपट्ट्यांमध्ये किंवा शहराच्या हद्दीबाहेर फेकले गेले.
बांधकाम नियंत्रण ते प्रोत्साहन नियमावली
आर्किटेक्चरच्या शिक्षणात इमारतींच्या बांधकामाची नियमावली हा एक महत्त्वाचा विषय आहे. मुंबई आणि महाराष्ट्राच्या सर्व शहरांमध्ये १९६६ साली नगर नियोजन कायदा अस्तित्वात आला होता. त्यानुसार सर्व शहरांमध्ये इमारतींसाठी केवळ एक चटई क्षेत्राची (जितकी जमीन तेवढेच इमारतीच्या सर्व मजल्यांचे मिळून क्षेत्रफळ) मर्यादा घालण्यात आली. मुंबई बेट आणि इतर शहरातल्या गावठाणांसाठी १.३३ इतके चटई क्षेत्र निर्धारित करण्यात आले होते. वास्तवात अशा शहरी विभागातील अनेक जुन्या इमारती दोनपेक्षा जास्त चटईक्षेत्राचा वापर करून बांधलेल्या होत्या. पुढे जुन्या भाड्याच्या इमारतींची देखभाल दुरुस्ती गोठलेल्या भाड्यामुळे मालकांना डोईजड झाली. तेव्हा भाडेकरूंना दिलासा देण्यासाठी मुंबईमधील जवळजवळ १९,५०० खाजगी इमारतींची देखभाल, दुरुस्ती आणि भाडेवसुलीची जबाबदारी शासनाच्या गृहनिर्माण मंडळावर सोपवली गेली. वाढत्या महागाईमुळे काही वर्षांतच देखभाल-दुरुस्तीचा वाढता खर्च आणि गोठलेली घरभाडी ह्यांचा ताळमेळ बसेनासा झाला. जुन्या इमारती जीर्ण होत गेल्या, धोकादायक होऊन पडू लागल्या. तरी गृहनिर्माण मंडळाने १९८०च्या दशकापर्यंत ३००पेक्षा जास्त इमारतींची पुनर्बांधणी केली होती. थोडी जास्तीची लहान घरेही बांधली. बांधकामाचा १० टक्के खर्च जुन्या भाडेकरूंनी दिला आणि ते घरांचे मालक बनले.
१९९१ नंतर केंद्र सरकारच्या नव्या आर्थिक धोरणाआधारे जीर्ण इमारतींच्या पुनर्विकासाचे क्षेत्र खाजगी गुंतवणुकीसाठी खुले झाले. नव्या धोरणात भाडेकरूंना किमान २५ मीटर क्षेत्रफळाचे घर फुकट देण्याचे, बांधकाम काळात पर्यायी घरासाठी भाडे देण्याचे बंधन विकासकांवर घालण्यात आले. ह्या बांधकामाच्या गुंतवणुकीतून विकासकांना फायदा मिळावा म्हणून खुल्या बाजारातील घरांच्या विक्रीसाठी चटई क्षेत्र २.५ इतके वाढविण्यात आले. पुढे सरकारने ते ४पर्यंत वाढवले. ह्या काळात बांधकाम खर्च आणि शासनाचे विकास-कर वाढले. २०१४ ते २०३४च्या मुंबईच्या विकास आराखड्यात आणि नियमावलीत चटई क्षेत्राची मर्यादाच काढून टाकली गेली.
बांधकाम नियंत्रण नियमावलीचे 'बांधकाम नियंत्रण आणि प्रोत्साहन' नियमावली असे नामकरण करण्यात आले आहे. अशा विकासकांचा होणारा फायदा लक्षात आल्यावर भाडेकरू अधिक क्षेत्रफळ, अधिक भाडे अशी मागणी करू लागले. इतकेच नाही तर असा काही नियम नसतानाही केवळ वाढलेल्या चटई क्षेत्राचा फायदा घेत (आणि मुंबईत बांधकामे नसलेली मोकळी जमीन जवळजवळ नाही ह्या वस्तुस्थितीमुळे) विकासकांनी ३० वर्षांपेक्षा अधिक वयाच्या, धडधाकट स्थितीमधील अधिकृत इमारतींमधील मालकांना, गृहनिर्माण संस्थांच्या सभासदांना मोठ्या आकाराची घरे देऊ केली. त्यांचाही पुनर्विकास धडाक्याने सुरू झाला.
आज मुंबईच्या मालमत्ताबाजारात खाजगी विकासकांच्या बरोबरच भाडेकरू आणि अधिकृत इमारतींमधील धरणाचे मालकही लोभग्रस्त झाले आहेत. ह्याशिवाय वाढीव, अमर्यादित चटई क्षेत्राने पर्यावरणाला आणि रहिवाशांच्या आरोग्यालाही धोका निर्माण होतो आहे. गगनचुंबी इमारती मुंबईतच नाही तर प्रादेशिक नागरी परिसरात बेदरकारपणे, दाटीवाटीने बांधल्या जात आहेत. गेली तीस वर्षे विकासकांच्या फायद्यासाठी धोरणांमध्ये विविध बदल होऊनही भाडे नियंत्रण असलेल्या १३,००० जीर्ण इमारतींमधील भाडेकरू पुनर्बांधणीच्या प्रतीक्षेत आहेत. शिवाय फुकट घराच्या आशेने जीव मुठीत धरून ते अल्प-भाड्याच्या घरांत राहात आहेत.
ह्या तीस वर्षांच्या काळात खाजगी क्षेत्रातील विकासकांनी मोठ्या प्रमाणात घरबांधणी केली हे दिसते आहे. त्याचबरोबर बांधकामाचा खर्च, शासनाचे विकास कर, आणि सद्य भाडेकरूंच्या किंवा मालकांच्या वाढीव क्षेत्रफळाच्या आणि भाड्याच्या मागण्या वाढल्या आहेत. अनेक ठिकाणी भाडेकरूंमध्ये पुनर्विकासाबाबत एकमत नसते. त्यांची अडवणूक क्षमता वाढते. त्यामुळे आता खाजगी विकासकही अशा इमारतींच्या बांधकामांसाठी पुढे येत नाहीत. शिवाय अनेक इमारतींची पुनर्विकासाची बांधकामे दीर्घकाळ लटकत राहिलेली आहेत. काही इमारती अर्धवट बांधून झाल्या आहेत आणि विकासकांकडे पैसे नसल्याने बांधकामे रखडली आहेत. खाजगी विकासकांच्या दिरंगाईला आणि किंमतवाढीला वेसण घेण्यासाठी केलेला रियल इस्टेटचा कायदाही (रेरा) निष्प्रभ ठरतो आहे.
तीच गत १९६०च्या दशकात म्हाडाने मुंबईत आणि उपनगरात बांधलेल्या सुमारे १५० ठिकाणांच्या शासकीय वसाहतींची आहे. त्या इमारतींच्या पुनर्विकासासाठी विकासक किंवा गुंतवणूकदार शोधून काम पूर्ण करण्याची जबाबदारी भाडेकरूंच्या गृहनिर्माण सोसायट्यांवर टाकण्यात आलेली आहे. एकंदरीत गेली तीस वर्षे शासनाने गृहबांधणीच्या जबाबदारीतून स्वतःला मुक्त केले आहे; खाजगी विकासकांना अवास्तव प्रोत्साहन दिले आहे. त्यातून पुनर्बांधणीचा प्रश्न सुटण्याची काहीही शक्यता नाही. एका अभ्यासानुसार गुंतवणूक म्हणून विकत घेतलेली, विक्री न झालेली सुमारे १६ टक्के (अंदाजे पाच लाख) घरे मुंबई प्रदेशात रिकामी आहेत. त्या गुंतवणुकीवर मिळणारे भाडे ४-६ टक्केच असले तरी ते बहुसंख्य लोकांच्या आर्थिक क्षमतेच्या बाहेर आहे. म्हाडाच्या अनेक वसाहतींच्या पुनर्विकासाच्या निविदांना प्रतिसाद मिळत नाही. त्यातून अनियंत्रित अशा धोरणांत विचारपूर्वक बदल करण्याची राजकीय इच्छाशक्ती आणि क्षमता आजच्या कोणत्याच राजकीय पक्षाकडे दिसत नाही.
झोपु योजना
भाडे गोठवणूक कायदा आणि चटई क्षेत्रावरील मर्यादा शिथिल झाल्या आहेत. मात्र ह्या बदलांचे शहरावर झालेले परिणाम वेगवेगळे आहेत. तरीही सर्वच शहरांमध्ये झोपडपट्ट्यांची समस्या कमी जास्त प्रमाणात वाढत गेली आहे. मुंबईमधील झोपडवस्त्यांची गणना सर्वप्रथम १९७६मध्ये झाली होती. तेव्हा शहरात १,६८० झोपडपट्ट्यांमध्ये २८ लाख लोक (शहराच्या लोकसंख्येच्या ५०%) राहताना आढळले होते. अगोदरच्या दशकात त्यांना हटवून शहराच्या हद्दीवर वा बाहेर ढकलण्याचे प्रयत्न झाले तरी समस्येचा अभ्यास किंवा त्यामागील कारणांचा शोध घेण्याचे पुरेसे प्रयत्न शासनाने केले नव्हते. त्यामुळे त्यांची संख्या सातत्याने वाढतच होती. १९९५ साली झोपडपट्टी पुनर्वसनाद्वारे रहिवाशांना फुकट घरे आणि बांधकामाचा खर्च भागून विकासकांना फायदा मिळावा म्हणून वाढीव चटई क्षेत्राचे आश्वासन देऊन शिवसेना-भाजप पक्षांचे युतीसरकार प्रथमच महाराष्ट्रात सत्तेवर आले. शिवशाही आणि झोपु योजना आखल्या गेल्या तरी १० वर्षांत मुंबई झोपडपट्टी मुक्त करण्याचे स्वप्न मात्र पूर्ण झाले नाही.
मुंबई आणि ठाण्यामध्ये काही ठिकाणी झोपु योजनेतून बहुमजली इमारती दाटीवाटीने बांधल्या जात आहेत. मलबार हिलसारख्या ठिकाणी त्यांच्या जोडीनेच मोठे गगनचुंबी टॉवर श्रीमंतांसाठी बांधले गेले आहेत. झोपु योजना, जुन्या चाळींचा पुनर्विकास अशा योजनांमधून काही झोपडपट्टी निवासी आणि काही भाडेकरूंना फुकट घरे मिळाली आहेत. अशा योजनांच्या जोरावर काही खाजगी बांधकाम व्यावसायिक प्रचंड श्रीमंत आणि शिरजोर होऊन राज्याच्या सत्तेत भागीदार झाले आहेत. क्रोनी भांडवलशाहीची सर्व अवलक्षणे अशा घरबांधणी धोरणातच नाही तर मोठ्या मोठ्या नागरी वाहतूक प्रकल्पांच्या रूपातही बघायला मिळत आहेत.
नागरी जमीनधारणा नियंत्रण कायदा १९७६
१९७५च्या आणीबाणीच्या काळात कमाल नागरी जमीन धारणा कायदा १९७६ (Urban Land Ceiling Act १९७६) लोकसभेमध्ये मंजूर झाला. त्याची ठाणे शहरात अंमलबजावणी करण्याची जबाबदारी उपजिल्हाधिकारी कार्यालयावर टाकलेली होती. भारतामधील ६० महानगरे आणि त्यांच्या परिघावरील क्षेत्रातील खाजगी मालकीच्या जमिनीवर (स्थानिक पालिका शासनानुसार ५०० ते २००० चौ. मीटर) मर्यादा घालण्यात आली होती. कमाल मर्यादेपलीकडची खाजगी जमीन शासनाने ताब्यात घेऊन गरिबांसाठी घरे वा इतर शासकीय कामांसाठी वापरात आणणे हा उद्देश होता. थोडक्यात म्हणजे नागरी जमिनींवर शासकीय मालकी प्रस्थापित करण्याचा उद्देश होता. खाजगी जमीनमालकीला मर्यादा घालून खाजगी मक्तेदारी थोपविण्याचा तो प्रयत्न होता. महाराष्ट्रातील मुंबई, पुणे, नागपूर, ठाणे, उल्हासनगर, नाशिक, सोलापूर, कोल्हापूर आणि मिरज-सांगली अशा शहरांमध्ये शासकीय कार्यालये सुरू झाली होती. महसूल, जमीन सर्वेक्षण आणि नगररचना अशा तीन शासकीय खात्यामधील लोक जमीनधारणा राबविण्याच्या कार्यालयामध्ये नियुक्त करण्यात आले होते.
१९७८ साली आणीबाणी संपून नवीन जनता पक्षाचे सरकार सत्तेवर आले. डेप्युटी कलेक्टर, ठाणे अर्बन अग्लोमरेशन (Thane Urban Agglomeration) ह्या कार्यालयात प्लॅनिंग असिस्टंट म्हणून मी रुजू झाले. हा कायदा अस्तित्वात आल्यापासून मोठ्या शहरांमधील नवीन इमारतींच्या बांधकाम परवानग्या देण्याचे काम स्थगित झाले होते. शहरांमधील आणि शहरांच्या हद्दीबाहेरील काही किलोमीटर अंतरावरील जमिनींच्या खरेदी-विक्रीचे सर्व व्यवहार ठप्प झाले होते. प्रत्येक जमीन मालकाला सरकारकडे जमिनीच्या संबंधातील विवरण पत्र म्हणजे माहिती दाखल करण्यासाठी मुदत दिलेली होती. त्यात सातबारा उतारे, जमिनीचे नकाशे, त्यावरील बांधकामे, क्षेत्रफळ, मालकीहक्क, अशा सर्व माहितीचा समावेश होता. ही माहिती, कागदपत्रे जमा करण्यासाठी, ती सादर करण्यासाठी अनेक खाजगी मध्यस्थ, व्यावसायिक तयार झाले कारण परिघावरच्या अनेक शेतजमिनीच्या मालकांना हे सर्व करणे अवघड होते. अनेक कंपन्यांच्या जमिनी वेगवेगळ्या शहरांत आणि वेगवेगळ्या राज्यांतही होत्या. सर्वांत जास्त जमीन असणाऱ्या शहरात त्यांनी इतर शहरांतील जमिनीच्या मालकीचे तपशील देणे आवश्यक होते. शासनाने कायदा केला तरी जमीनदारांची संख्या, त्यांच्याकडील जमिनीचे क्षेत्रफळ, अतिरिक्त जमिनीचे अंदाज, ह्याबाबत शासनाकडे काहीही माहिती नव्हती. अनेकदा कायद्यातील तरतुदींचे अर्थ लावण्याचीही काम किचकट होते. त्या विरोधात अनेक बडे जमीनमालक कोर्टाकडे धावले होते.
आम्ही ठाण्यामधील जमीनदारांच्या विवरणपत्रांवर काम करून अतिरिक्त जमिनीचा हिशोब करीत होतो. अतिरिक्त जमिनीच्या सूचना जमीन मालकांना देत होतो. त्यापैकी एकही जमीन अनेक कारणांमुळे प्रत्यक्षात शासनाच्या ताब्यात आली नाही. उलट ह्या कायद्याचा विपरीत परिणाम सर्व शहरातील बांधकाम व्यवसायावर होताना दिसला.
ह्या कायद्याच्या मर्यादेपेक्षा कमी क्षेत्रफळाच्या सहकारी गृहनिर्माण संस्थांच्या मोकळ्या जमिनींना, ना-विकास किंवा हरित क्षेत्रातील जमिनी, एकमजली बंगले असलेल्या जमिनी ह्या कायद्याच्या कक्षेत, व्याख्येत बसत नसल्याने त्यांना असलेली मागणी वाढली. जमिनींचे आणि मालमत्ताचे भाव मागणी-पुरवठा ह्या बाजार नियमाप्रमाणे भराभर वाढायला लागले. त्यावर तोडगा म्हणून राज्य सरकारने गरिबांच्या घरबांधणीसाठी सूट देण्याचे धोरण आखले. कायद्याच्या चौकटीतच खाजगी जमिनी मुक्त होऊन तेथे बांधकाम व्यवसायाला चालना मिळाली.
पवई येथे हिरानंदानी इस्टेट, ठाण्यातील श्रीनगर, वृंदावन अशा अनेक मोठ्या क्षेत्रफळाच्या जमिनींवर कायद्यात उपलब्ध असलेल्या तरतुदींचा वापर करून मोठ्या वसाहती उभ्या राहिल्या. गरिबांची घरे मध्यमवर्गीय लोकांनी विकत घेतली. श्रीमंत लोकांनी दोन-तीन घरे जोडून मोठी घरे तयार केली. मालमत्ता क्षेत्रात काळ्या पैशांचे व्यवहार झपाट्याने वाढले. शासनाच्या सर्व पातळ्यांवर भ्रष्टाचार वाढताना दिसला. तहसीलदारांपासून ते मंत्रालयातील अधिकारी आणि मंत्री त्यात हात सामील होताना दिसले. त्याचबरोबर खाजगी विकासकांचे आणि राज्यातील, शहरातील नगरसेवकांचे घनिष्ठ नातेसंबंध निर्माण होताना प्रत्यक्षात अनुभवाला आले.
पुण्यातील परिघावरच्या शेतकऱ्यांनी १०० मीटर क्षेत्रफळाचे प्लॉट पाडून विकले. ह्या गुंठेवारीतून त्यांना पैसे मिळाले. बेकायदेशीर वसाहतींना जमीन आणि पाणीपुरवठा करणाऱ्या माफिया टोळ्या तयार झाल्या. त्यांनी स्थानिक ग्रामपंचायती आणि पुढे नगरपालिकांनाही जेरीस आणले. अशी बेकायदेशीर गुंठेवारी नियमित करण्यासाठी शासनाला कायदा करणे भाग पडले. पुढे महापालिकांच्या हद्दी विस्तारल्या. जमीन-टँकर माफियांनी स्थानिक आणि राज्याच्या पातळीवरही सत्ता मिळवली.
हे सर्व लक्षात घेऊन २००० साली केंद्र शासनाने नागरी जमीन धारणा कायदा रद्द केला. कायद्याच्या मर्यादांमधून नागरी जमिनी आणि सर्व प्रकारचे जमीन मालक मुक्त झाले. त्याच वेळी मुंबई आणि आजूबाजूच्या शहरातील कारखानदार जमिनी विकून इतरत्र गेले. आता मोठ्या प्रमाणात जमिनी इतर वापरांसाठी उपलब्ध होत आहेत. असे असूनही महानगरांमधील जमिनींच्या, मालमत्तांच्या, घरांच्या किमती सातत्याने वाढत आहेत. गरिबांसाठी परवडणाऱ्या घरांचे उद्दिष्ट मागे पडले आहे. श्रीमंत लोकांची गगनचुंबी इमारतींमधील बहुमजली घरे अधिकाधिक मोठी, भव्य, संगमरवर-ग्रॅनाईट फरश्या आणि झगमगत्या अंतर्गत सजावटींनी झळाळत आहेत. त्यांच्या पायाशी काही जीर्ण चाळी अजून तशाच आहेत. झोपडवस्त्या कमी झालेल्या नाहीत. मालमत्ता क्षेत्रामध्ये टोकाचा विरोधाभास निर्माण झाला आहे. समाजवादी धोरणांनी गरीब-श्रीमंतांमधील दरी कमी झाली नव्हती. आणि मुक्त विकासक-राजकीय युतीच्या क्रोनी भांडवलशाही धोरणांत ती कमी होण्याची शक्यताही नाही.
विपरीत परिणामांची कारणे
चांगल्या हेतूने केलेल्या कायद्यांचे विपरीत परिणाम का होतात? ह्या प्रश्नाचे उत्तर अर्थतज्ज्ञ डॉ. विजय केळकर आणि अजय शहा ह्यांच्या 'In service of republic, the art and science of economic policy' ह्या पुस्तकात मिळते. आर्थिक क्षेत्रातील चांगल्या उद्देशांनी केलेल्या पण फसलेल्या धोरणांची पाच कारणे त्यांनी पुस्तकात मांडली आहेत. ती अशी :
- संसाधनांचा अभाव : सर्वात महत्त्वाचे म्हणजे शासनाची कोणतेही धोरण राबविण्यासाठी वाढत्या महागाईच्या प्रमाणात आर्थिक तरतूद करावी लागते. शासनाची आर्थिक क्षमता मुळातच मर्यादित असते. उत्पन्नापेक्षा खर्च जास्त होतो. यंत्र-तंत्रसाधने आणि तज्ज्ञ लोकही नसतात.
- माहितीचा अभाव : धोरणे राबविण्यासाठी, योजना आखण्यासाठी आवश्यक असलेली पुरेशी माहिती नसणे अशी अजून एक त्रुटी वर दिलेल्या नागरी कमाल जमीन धारणा कायद्याच्या उदाहरणांवरून लक्षात यावी.
- अर्थशास्त्राचे अज्ञान : धोरणे आखताना ती राबवण्याच्या पद्धतींचा अर्थशास्त्रीय दृष्टीने अभ्यास केला जात नाही. अर्थशास्त्राचे ज्ञान नसल्यामुळे आवश्यक आर्थिक माहिती जमा केली जात नाही. जी उपलब्ध असते तिचेही तपशील बघितले जात नाहीत, विश्लेषण केले जात नाही.
- प्रशासनाच्या मर्यादा : राजकीय निर्णय घेताना प्रशासनातील अडचणींचा विचार होत नाही. फसलेल्या धोरणांसाठी प्रशासकांना दोषी ठरविले जाते. राजकीय नेते आणि प्रशासक यांच्या भूमिकांमध्येही समन्वय आणि सहकार्य नसते.
- मतदारांची, नागरिकांची तर्कसंगत विचार करण्याची मर्यादित क्षमता : फुकट घरांच्या राजकीय आश्वासनावर नागरिकांचा सहजपणे विश्वास बसला होता आणि अजूनही बसतो आहे. मालमत्ता बाजार कधी कोसळत नसतो ही समजूत अमेरिकेत २००८ साली आणि गेल्या काही वर्षांत चीनमध्येही खोटी ठरली आहे. भारतामध्ये अजून तरी तो कोसळताना दिसत नसला तरी तो कोसळणार नाही ह्याची खात्री कोणताही अर्थतज्ज्ञ देऊ शकणार नाही.
आज भारतामध्ये अर्थशास्त्र, समाजशास्त्र, राज्यशास्त्र, नगररचनाशास्त्र अशा विषयांचा विविध अंगांनी धोरणांचा अभ्यास करणारे, तटस्थपणे, वैज्ञानिक शिस्तीने संशोधन करणारे तज्ज्ञ, लेखक पूर्वीपेक्षा खूप मोठ्या संख्येने उपलब्ध आहेत. दुर्दैवाने राजकीय पक्ष, बहुसंख्य नेते आणि प्रशासनातील अधिकारी शासकीय धोरणांची आखणी करताना तज्ज्ञांची उपेक्षा करीत आहेत.
राजकीय इच्छाशक्तीचा अभाव आणि राजकीय हितसंबंध
चांगल्या हेतूने आखलेल्या धोरणांचे परिणाम विपरीत का होतात? हा प्रश्न खरे तर सर्व राजकीय पक्षांनी विचारायला हवा. असे प्रश्न ते विचारत नाहीत आणि उत्तरेही शोधत नाहीत. संशोधन हा राजकारण्यांचा प्रांत नाही असेच बहुधा त्यांचे मत दिसते. डावे राजकारणी नेतृत्व अभ्यासक असते असा समज आहे. परंतु वास्तवात संशोधकांचा, तज्ज्ञांचा ते उपहास करताना दिसतात. डाव्या, उजव्या पक्षांमध्ये स्वतःच्या सिद्धांताच्या पलीकडे जात इतरांची मते ऐकण्यात राजकीय इच्छाशक्तीचा असलेला अभाव हे एक कारण दिसते. उजव्या राजकीय विचारसरणीच्या पक्षांमध्ये गुंतागुंतीचे विषय समजून घेण्याची क्षमता आणि इच्छाही मर्यादित दिसते. त्यांचे राजकीय, आर्थिक, धार्मिक हितसंबंधही इच्छेमध्ये अडथळा आणताना दिसतात.
माझ्या अनुभव आणि अभ्यासाचे निष्कर्ष
व्यावसायिक अर्थतज्ज्ञ, त्यांचे अभ्यास आणि त्यांच्या संशोधनाची उपेक्षा हे राजकीय धोरणांच्या विपरीत परिणामाचे मुख्य कारण आहे. वास्तवातल्या अर्थव्यवस्था सतत बदलत असतात. त्यांच्यावर बाह्य जगातील आणि देशांतर्गत घटकांचा, घटनांचा दबाव येतच असतो. त्यातही आजच्या जगात शहरे आणि शहरीकरण वेगाने वाढले आहे. शहरांमधल्या उद्योगांचे स्वरूप, तंत्रज्ञान, सामाजिक-सांस्कृतिक अपेक्षा वेगाने बदलत आहेत. परंतु राजकीय-प्रशासकीय निर्णयांमध्ये त्याला प्रतिसाद देण्याची लवचीकता वा मोकळेपणा दिसत नाही. धोरणे ठरविण्याआधी पुरेसे विचारमंथन होत नाही. मतमतांतराची चर्चा किंवा पर्यायी धोरणांचा विचार केला जात नाही. लोकांना पारदर्शकपणे माहिती देऊन चर्चा व्यापक करण्याचे, लोकशिक्षणाचे प्रयत्न होत नाहीत. त्यामुळे त्यांचे सहकार्य न मिळता अनेकदा चांगल्या योजनांमध्येही अडथळे उभे राहतात. अभ्यास, चर्चा किंवा इतर देशांतील उदाहरणांचा आणि धोरणांचा आढावा घेतला जात नाही. झालेल्या चुकांची कारणे शोधण्यात, त्यापासून धडे घेण्यासंबंधात आपले सर्वच राजकीय नेते उदासीन असलेले दिसतात.
डाव्या सिद्धांताच्या किंवा उजव्या भांडवलशाही किंवा सामाजिक-धार्मिक परंपरांच्या आहारी गेलेल्या राजकीय पक्षांमध्ये ह्या काही सामायिक गोष्टी दिसतात. ह्या उलट काँग्रेससारखा मध्यममार्गी राजकीय धोरणांचा सावधपणे पाठपुरावा करणारा पक्ष थोडा वेगळा दिसतो. सत्तर वर्षांपूर्वी डाव्या-उजव्या टोकाचे राजकीय विचार असलेले पक्ष पंडित नेहरूंच्या मिश्र अर्थव्यवस्थेच्या, निधर्मी राज्य व्यवस्थेच्या विरोधात असत. राजकीय तटस्थतेचा आग्रह धरणाऱ्या धोरणांना त्यांचा विरोध असे. लोकशाही व्यवस्थाही ह्यांतल्या अनेक पक्षांनी नाइलाजाने स्वीकारली होती. एकेकाळी बंगाल आणि केरळ ह्या दोन राज्यांमध्ये साम्यवादी पक्षाला बहुमत मिळाले होते. काही दशके राज्यशकट चालविण्याचा अवधी मिळाला होता. परंतु बंगालसारख्या राज्यात सामान्य लोकांच्या वास्तवातील समस्या सोडविण्यापेक्षा भांडवलशाहीला विरोध हाच त्यांच्या राजकीय कारकिर्दीचा रोख होता. सातत्याने आर्थिक, प्रशासकीय सुधारणा कराव्या लागतात ह्याचे भान ह्या पक्षांच्या नेतृत्वाने दाखवले नाही. तंत्रज्ञानालाही आंधळेपणाने विरोध केला गेला. आधी राजकीय क्रांती, नंतर सुधारणा हे त्यांचे धोरण असे. बहुधा त्यामुळेच आज डाव्या पक्षांवरचा लोकांचा विश्वास काही नेत्यांच्या वैयक्तिक परिघापलीकडे फारसा दिसत नाही.
भारतीय जनता पक्षाला सद्यकाळात अनिर्बंध सत्ता मिळवता आली आणि तिचा उपयोग करून तर त्यांनी देशामध्ये क्रोनी भांडवलशाही आणली आहे. मुंबईमधील धारावी झोपडपट्टीच्या विकासाचा प्रकल्प अदानीकडे सोपवून गृहनिर्माणाच्या क्षेत्रात त्यांनी ते सिद्ध केले आहे. महाराष्ट्रात शहरी इमारतींच्या बांधकामासाठी असलेल्या विकास नियमांना प्रोत्साहन नियम बनवून, फुकट घरांची झोपु योजना राबविण्यासाठी विकसकांना अनिर्बंध चटईक्षेत्र बहाल करून पर्यावरण संकटाला आमंत्रण दिले गेले आहे.
मागील धोरणांमध्ये बदल करून, चुका सुधारून त्यात बदल करणे आवश्यक आहे. पण असे स्पष्ट दिशा देणारे विश्वासार्ह नेतृत्व आज कोणत्याच पक्षाकडे दिसत नाही ही आपल्या गृहनिर्माणाची दुःखद स्थिती आहे.
काँग्रेसमध्येही मध्यममार्गाचा आग्रह धरणारे, घटनेतील तत्त्वांशी प्रामाणिक असणारे निःस्पृह नेतृत्व उभे राहिले नाही ही वस्तुस्थिती आहे. शिवाय मध्यममार्गी काँग्रेस पक्षातील, नोकरशाहीमधील आणि सामान्य जनतेमध्ये धार्मिक परंपरा मोठ्या प्रमाणात शिल्लक आहेत. एकेकाळी स्पष्ट दिशा देणारे विश्वासार्ह नेतृत्व तेथे अभावानेच दिसते.
डाव्या आणि मध्यममार्गी राजकीय पक्षांना मागे टाकत धार्मिक भावना, खोटा प्रचार, त्यासाठी आधुनिक प्रसार माध्यमे, आधुनिक तंत्रज्ञान ह्या सर्वांचा वापर करणाऱ्या उजव्या भारतीय जनता पक्षाला गेली सलग बारा वर्षे सत्ता मिळाली आहे. राज्यघटनेतील बहुतांश तत्त्वे पायदळी तुडवत गेली १२ वर्षे देशाचा गाडा त्यांच्या हाती गेला आहे. त्यामध्ये गरीब आणि वंचित भरडून निघत आहेत. त्यांच्या उन्नतीचे, समतेचे आणि सर्वांगीण विकासाचा राजकारणाचा मूळ उद्देश आणि स्वप्न हिरावून घेतले जात आहे. डाव्या राजकीय विचारधारेत प्रभावी असलेला समाजवाद मागे पडला आहे. असे असूनही प्रामाणिक आर्थिकदृष्ट्या उजव्या, खाजगी उद्योगांना प्राधान्य देणाऱ्या परंतु सामाजिक समतेला मानणाऱ्या विचारवंतांचा भांडवलवादही पराभूत झालेला आहे. क्रोनी-भांडवलशाही, धर्मवाद आणि युद्धखोरीचे हिंसक राजकारण तेवढे बळकट होताना दिसते आहे. ह्या गोंधळात राज्य घटनेत अपेक्षा केलेल्या जबाबदार लोकशाहीच्या भवितव्याबद्दलही प्रश्नचिन्ह उभे राहिले आहे.
(अशावेळी एक आशेचा किरण “Out of chaos comes order.” – Friedrich Nietzsche ह्यांच्या वचनात दिसतो. त्याबाबतचा माझा एक लेख EPWवर इथे उपलब्ध आहे.)